Um spillingu og spillingaraðferðir

SigurbjorgHvar sem er að finna náttúruauðlindir eða aðstæður sem bjóða upp á skjótfeginn gróða þar má finna spillingarhvata og spillingarhættur. Erfitt er að ganga lengra í staðhæfingu um spillingu þar sem, eins og margsinnis hefur verið bent á, spilling er þeirrar náttúru að hana er erfitt að rannsaka. Spilling er aðstæðubundin mannleg hegðun; spillt hegðun. Spilling samkvæmt hefðbundinni skilgreiningu felur það í sér að einstaklingur í opinberri ábyrgðarstöðu nýtir sér þá stöðu sjálfum sér í hag. Ríkjandi birtingarmynd spillingar er mútur, þ.e. fé er borið á fólk í valdastöðum til þess að hafa áhrif á tilteknar ákvarðanir.

„Það sem hægt er að mæla skiptir ekki endilega máli….“ (Albert Einstein)

Segja má að þessi birtingarmynd spillingar eigi betur við þar sem krafan um gagnsæi og ábyrgð í merkingunni fyrirsvar er lítil og lýðræðið vanþróaðra en þar sem slíkt aðhald með lýðræðinu er meira svo sem með öflugri fjölmiðlaumræðu og skipulögðu eftirliti. Hættan er sú að í ríkjum sem almennt eru viðurkennd sem þróuð lýðræðisríki geti þessi hefðbundna birtingarmynd spillingar virkað sem villuljós. Þessi skilgreining smættar spillta hegðun niður í „peningaumslag“ eða athafnir sem hægt er að mæla og sanna með vísindalegum rannsóknum meðan spillingaraðferðir í annarri og áður óskilgreindir mynd vaða uppi í umhverfi opinberrar stjórnsýslu sem tekið hefur á sig nýja og flóknari mynd í kjölfar dreifstýringar, einkavæðingar, útvistunar og alþjóðavæðingar. Við þessar nýju aðstæður blómstrar ákveðin nýsköpun, hvort heldur í formi nýrra leiða til að flytja fjármagn, bera fé á fólk í valdastöðum, túlkun á reglum og stefnumótun eða í nýjum leiðum til að afskræma upplýsingar og þannig grafa undan tiltrú á þeim röddum sem gagnrýna valdið eða ögrar á einhvern hátt ríkjandi skipulagi og hagsmunum. Ef markmiðið er að draga úr spillingu þá er of seint að mæla spillingu þegar skaðinn er skeður, einkum þegar í húfi eru náttúruauðlindir, en þar getur samfélagslegur kostnaður spillingar verið bæði gríðarlega og óafturkræfur. Þess vegna er brýnt að læra að þekkja spillingarhvata og spillingaraðferðir.

„Það sem skiptir máli er ekki endilega hægt að mæla…“ (Albert Einstei n)

Í hagkerfum sem eru að umbreytast frá ríkisbúskap og haftastefnu til markaðsbúskapar og frelsis í alþjóðaviðskiptum hefur spilling tekið á sig nýja og áður óþekkta mynd. Þetta voru niðurstöður sérfræðingar sem um árabil höfðu unnið á vegum Alþjóðabankans í löndum austur Evrópu eftir fall Sovétríkjanna. Þarna fundu sérfræðingarnir klíkur sem virtu engin mörk milli hins opinbera og einkageirans. Klíkubræður gátu athafnað sig beggja vegna þessara marka og vasast í stefnumótun stjórnvalda, mótað leikreglurnar sjálfir til að þjóna eigin hagsmunum og þannig gefið sjálfum sér einstakt forskot á við aðra á markaði. Þetta kölluðu sérfræðingar Alþjóðabankans “að fanga ríkisvaldið“ (e. state capture). Þessi hagkerfi eru að þeirra mati í greipum klíkubræðra sem umbuna tengsl umfram hæfni og taka áhrif fram yfir nýsköpun. Fjárfestingar þeirra í stjórnmálum kynda undir slíkri háttsemi sem aftur veikir stoðir ríkisins og grefur undan getu hins opinbera til að veita grunnþjónustu.

Spilling er brot gegn almennu trausti

Af þessum vettvangi umbreytinga í hagkerfum austur Evrópu og innan stjórnkerfa vestrænna lýðræðisríkja eru mannfræðingar nú með aðferðum sínum, sem áður var mest beitt meðal frumstæðra ættflokka í ríkjum þriðja heimsins, að rannsaka hegðun, tengsl og samskipti mannsins í þessu samfélagi nútímans. Þeir, líkt og sérfræðingar Alþjóðabankans, telja sig greina nýja tegund spillingar, spillingu sem þeir vilja skilgreina sem brot gegn almennu trausti (e. violation of public trust). Samkvæmt þeirra skilgreiningu á spilling í merkingunni „brot gegn almennu trausti“ sér stað þegar einstaklingar nýta sér í eigin þágu vald og upplýsingar, sem þeim er falið til að fylgja eftir hagsmunum annarra og þá á kostnað þessara sömu annarra.

Þessi skilningur mannfræðinganna á margt skylt við það sem stjórnmála- og stjórnsýslufræðingar vísa gjarnan til úr kenningunni um framsal og ábyrgð og kallast þar umboðstap. Umboðstap á sér stað þegar umbjóðandinn hefur ekki nægilega góðar upplýsingar um getu, hæfni og fyrirætlanir umboðsmanns síns eða þegar umboðsmaðurinn skarar eld að eigin köku á kostnað þess sem hann á að vera að vinna fyrir, þ.e. umbjóðandans, í trausti þess að umbjóðandinn muni ekki komast að því. Þegar kenningunni um framsal og ábyrgð er beitt á þingræðisskipulagið þá varðar umboðstap í því samhengi við pólitíska ábyrgð. Í viðskiptum myndi það heita umboðssvik og varðar í því samhengi við refsiábyrgð.

Gíslataka sérhagsmuna, þekking og almennar upplýsingar

Þessar rannsóknir mannfræðinganna og nýjar rannsóknir sagnfræðinga sem stunda rannsóknir á samtímasögu sýna hvernig öflug hagsmunasamtök geta tafið eða ráðið ákvörðunum stjórnvalda í þeim tilgangi að tryggja sína eigin hagsmuni. Þetta gera hagsmunasamtök með því að bera fé á vísindamenn sem aftur geta haft áhrif á ákvarðanir stjórnvalda sem geta réttlætt aðgerðir sínar eða aðgerðarleysi með því annað hvort að vísa til stuðnings úr niðurstöðum vísindalegra rannsókna eða til þess að vísindalegum niðurstöðum beri ekki saman og því sé málið umdeilt. Umdeild mál geta gefið stjórnmálamönnum tækifæri til þess að aðhafast ekkert.

Aðgerðir eða aðgerðarleysi sem rekja má til að slíkra aðkeyptra áhrifa vísindamanna á stjórnvöld geta skaðað almannahagsmuni. Það hvernig tóbaksframleiðendum í Bandaríkjunum tókst að tefja aðgerðir stjórnvalda í baráttunni gegn krabbameini af völdum sígarettureykinga er gott dæmi um þetta. Með því að kaupa vísindamenn til að berjast gegn öðrum vísindamönnum með aðferðum vísindanna tókst framleiðendum að tefja ákvarðanir stjórnvalda um aðgerðir til að draga úr reykingum í rúman aldarfjórðung. Þessi gíslataka sérhagsmuna innan vísindasamfélagsins tókst með þessum árangri, en þó einkum með aðstoð fjölmiðla sem eru áhrifamiklir tengiliðir milli upplýsinga og almennings. Upplýstur almenningur getur haft áhrif á stjórnmálamenn.

Hvernig fjölmiðlar geta brugðist

Fjölmiðlar brugðust sem farvegur upplýsinga til almennings í þessu máli þar sem þeir létu undan þrýstingi hagsmunaaðila sem kröfðust þess að fjölmiðlar gættu jafnræðis í kynningu málsins. Umfjöllun fjölmiðla gerði þar með sjónarmiðum sem kostuð voru af hagsmunasamtökum og niðurstöðum vísindalegra rannsókna jafnt undir höfði og létu þar með annað hvort hjá líða að gera grein fyrir hagsmunatengslunum eða sáu ekki í gegnum það hvernig hagsmunasamtök geta búið til sínar eigin staðreyndir íklæddar vísindalegum búningi. Markmið hagsmunasamtakanna í þessum máli var að sá efasemdum og þar með tefja aðgerðir stjórnvalda. Hagsmunasamtök í kola- og olíuiðnaði beita nú sömu aðferðum með aðstoð sama hóps vísindamanna til að tefja aðgerðir Bandarískra stjórnvalda í loftslagsmálum.

Lýðræði eða auðræði: „Við verðum að velja“

Fjármögnun framboðs- og kosningabaráttu þar sem framlög frá einstaklingum og einkafyrirtækjum er leyfileg virðist nú vera að setja þá hugmynd stjórnmálafræðinga að stjórnmálamenn miði opinbera stefnumótun við vilja hins almenna kjósanda í uppnám. Nýjar rannsóknir vestan hafs sýna að undir flestum kringumstæðum virðist vilji mikils meirihluta bandarísku þjóðarinnar ekki hafa nein áhrif á stefnu stjórnvalda. Það sem meira er, þegar vilji hinna efnameiri er annar en vilji almennings þá endurspeglar opinber stefnumótun vilja hinna efnuðu. Þessi ítök hinna efnameiri í stefnumótun stjórnvalda hefur gefið hagfræðingum og alþjóðlegum álitsgjöfum tilefni til þess að rifja upp orð Louis Brandeis fyrrum hæstaréttardómara Bandaríkjanna: „Við verðum að velja. Við getum haft lýðræði, eða við getum látið auðinn safnast á hendur fárra, en við getum ekki haft hvoru tveggja.“

Pistillinn birtist í 8.tlb. Vestfirðir en sjá má greinin hér á bls. 8